農(nóng)村人居環(huán)境可持續(xù)整治的啟示論文
在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，單一主體的治理機制無法實現(xiàn)可持續(xù)性的治理，由此需要構(gòu)建起涵蓋政府、市場和社會等多元主體參與的社會共治機制，即向農(nóng)村環(huán)境多元互動治理途徑的演進（如圖7-1），促進治理機制的可持續(xù)性發(fā)展，為農(nóng)村環(huán)境治理提供新的治理方向。在我國農(nóng)村人居環(huán)境治理經(jīng)歷了四個階段：第一個階段通過自然村自發(fā)產(chǎn)生的村民自治，提出三個“自我”;第二階段通過建制村產(chǎn)生的村民自治，認為四個“民主”是關(guān)鍵；第三階段通過建制村以下產(chǎn)生內(nèi)生外動的村民自治，提出了有效實現(xiàn)形式；第四個階段通過參與主體平等、對話、協(xié)商實現(xiàn)合作治理，強調(diào)了主體的多元性和目標復合性等。
ANSELL等學者把合作治理定義為“由各級政府公共部門為發(fā)起者，同時有非政府部門其他利益相關(guān)者參與，以制訂某種決策制度或資源的重新分配為目的。”合作治理決策的制訂通過目標共識的達成來實現(xiàn)。他們認為起始條件、合作過程、設(shè)計制度、政府作用四個因素影響合作治理效果對四個主要因素進一步細化為各方資源或能力是否平衡；參與動機；對立或合作的歷史；政府作用；制度設(shè)計；協(xié)商對話的合作過程6個關(guān)鍵點。在本案例中歸納為信任機制、激勵機制、監(jiān)督機制，以三大機制的建立實現(xiàn)合作治理的可持續(xù)性（如圖7-2）。
7.1 任機制是基礎(chǔ)。
信任是一種社會機制，滿足人的社會需求，在合作治理中信任是建立各參與主體間的關(guān)系，信任是合作的基礎(chǔ)。本文從協(xié)商治理共同目標的達成、制度規(guī)范的完善、自治組織建立三個方面分析各參與主體通過平等、協(xié)商、對話從而構(gòu)建起信任機制模型。不同參與主體目標的復合性，共同的目標是建立信任的基礎(chǔ)，實現(xiàn)合作的前提。治理主體的多元性實現(xiàn)治理過程中主體的多元協(xié)商充分聽取各方的意見，反映各方的利益訴求。
丹棱縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村干部、村黨委，村民逐漸形成了農(nóng)村環(huán)境治理的多元主體，并明確其各自的權(quán)利和責任。不同層級的治理主體間的平等性是政府與村民實現(xiàn)充分對話和協(xié)商的基礎(chǔ)。為了加強與村民的協(xié)商治理，通過兩封信和村民大會等各種方式加強宣傳引導，通過定期召開各類會議促進村民間的交流和聯(lián)系，形成長期的互動機制，以實現(xiàn)消息的同步傳遞與共享，并充分聽取村民的意見與建議，保證各參與主體能夠及時了解他人的使用行為，構(gòu)建動態(tài)監(jiān)督。丹棱縣農(nóng)村環(huán)境治理的參與主體較多，盡管代表的利益各不相同，但其目標都具有復合性，即通過治理，改善環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。丹棱模式中的保潔承包人實際由本地村民競標擔任，承包人對所在村莊的地理、交通、人員比較了解，村民和承包人相互了解，進一步加深信任關(guān)系。
7.1.1 等參與。
在合作治理過程中，各參與主體平等參與是實現(xiàn)合作治理的基礎(chǔ)。第一達成目標一致性，爭取村民認可。政府通過入戶走訪了解村民需求、一對一宣傳治理理念、召開村民大會、編制垃圾分類順口溜快板等，將政府的治理理念和思路傳達給村民，同時了解村民需求和意愿，并采納村民的可行性建議，從而宣傳農(nóng)村環(huán)境治理的必要性和政府的想法，同時聽取村民的意見和建議，讓村民真正了解和信任政府，實現(xiàn)各參與主體治理目標的復合性即改善環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，從而為協(xié)商治理打好基礎(chǔ)。
第二搭建互動平臺，實現(xiàn)平等對話。政府為了加強與村民的協(xié)商治理，通過兩封信傳達政府治理思路；組織建立三級管理機構(gòu)，通過幫助自組織（村兩委會）的成立，充分尊重自組織“獨立的協(xié)商談判”,定期召開村民大會和村民代表大會促進村民間的交流和聯(lián)系，形成長期的互動機制，同時開通網(wǎng)絡(luò)和電話服務(wù)熱線，暢通溝通渠道，從而有效實現(xiàn)信息對稱，讓所有的信息對參與者公開透明，以實現(xiàn)消息的同步傳遞與共享，并充分聽取村民的意見與建議，保證各參與主體能夠及時了解他人的使用行為、形成三方互動監(jiān)督管理制度、增強合作的信任感和公平性。
第三健全制度，保障參與平等。從集體行動理論出發(fā)，對公共產(chǎn)品的使用各參與主體存在“搭便車”的思想，只有在確認大部分人都將和自己一樣承擔規(guī)則所包含的義務(wù)與責任時，人們才有遵守規(guī)則的意愿，才可能激發(fā)相互監(jiān)督的動機。
因此建立各級管理制度，明確各參與主體的責任以及程序的透明尤為重要。本案例中“村兩委”組織村民代表反復討論，從而制定《村規(guī)民約》，讓家家戶戶都知曉，鼓勵村民監(jiān)督舉報不遵守村規(guī)民約的行為，對違反者予以嚴罰。讓村民認識到“講衛(wèi)生光榮，亂扔亂倒可恥”,養(yǎng)成講衛(wèi)生的好習慣。各村干部、村黨委，村民等逐漸形成了農(nóng)村人居環(huán)境治理的多元主體，并明確其各自的權(quán)利和責任。
建立和落實好環(huán)衛(wèi)清掃保潔機制，如《衛(wèi)生保潔管理制度》、《承包保潔人員工作職責》、《環(huán)境衛(wèi)生房前屋后責任制》、《衛(wèi)生評比制度》等相關(guān)制度。通過村組細分農(nóng)戶衛(wèi)生責任區(qū)，制定和執(zhí)行村規(guī)民約，有效的對村民衛(wèi)生行為進行規(guī)范和約束，并定期開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社、庭院衛(wèi)生評比活動，獎罰兌現(xiàn)，讓村民積極主動的參與治理并成為治理的主人，使農(nóng)村人居環(huán)境治理實現(xiàn)常態(tài)化保持。對委托代理契約進行優(yōu)化，通過有效的約束和激勵實現(xiàn)相互制約。
7.1.2 府角色定位。
合作治理認為公共事務(wù)的管理責任不能交給任何參與方單獨承擔，應(yīng)由不同的參與主體通過跨界合作，通過對話協(xié)商管理，以解決所面臨的問題。因此政府角色的正確扮演在合作治理中起著非常重要的作用。本案例中治理的第一階段政府大包大攬以失敗告終，原因就是地方政府在合作中扮演的角色不僅是決策者，而且還是唯一的行動者，村民和其他的利益相關(guān)者都排除在行動者范圍之外。政府的正確角色應(yīng)該是參與者，平等的參與治理事務(wù)。
政府職能轉(zhuǎn)變離不開村民自治，農(nóng)村生產(chǎn)生活方式和環(huán)保工作的特點決定了農(nóng)村環(huán)境治理需要村民自治，環(huán)保公眾參與也需要農(nóng)村環(huán)保自治。全國農(nóng)村發(fā)展參差不齊，依據(jù)各地的現(xiàn)實情況和現(xiàn)行法規(guī)制定農(nóng)村環(huán)境自治制度和組建自治組織，由政府對自治組織進行引導，由環(huán)保部部指導業(yè)務(wù)，形成村委會、村民代表大會、衛(wèi)生檢查小組等自治組織、相互約束、共同合作的非法人機構(gòu)。自治機構(gòu)可由企業(yè)或是村民自愿組織開成，同時聘請村級兩委成員等為監(jiān)督員，積極調(diào)動村民積極性，充分參與農(nóng)村環(huán)境治理公共事務(wù)。
政府的作用是將參與合作的各方關(guān)鍵因素進行組織并給予指導。一方面在治理的過程中我們要充分發(fā)揮自組織的力量，另一方在召集參與、設(shè)置和維護合作規(guī)則、建立相互信任、促進對話等，要積極發(fā)揮政府的推動作用。在本案例中，合作治理需要政府對合作過程的適度管理。一是政府當好宣傳引導者，對村民和承包人等做好引導工作，促進合作的動機；二是政府要當好組織者，組織成立專門的治理服務(wù)機構(gòu)，成立自組織，建立完善的制度，保證參與主體的平等性，以保證治理工作的推進；三是政府要當好協(xié)調(diào)者和服務(wù)者，提供垃圾治理的基礎(chǔ)設(shè)施，通過召開村民大會和村民代表大會聽取村民意見，通過對話交流實現(xiàn)協(xié)商治理，構(gòu)建合作共治的平臺， 組織利益相關(guān)者協(xié)商討論，通過多次反復協(xié)商，實現(xiàn)達成共識的組織基礎(chǔ)就是“協(xié)調(diào)者”“服務(wù)者”.
7.1.3 商對話。
協(xié)商對話是各參與主體參與治理平等性的最好體現(xiàn)，也是信任機制建立的基礎(chǔ)。在本案例中，政府尊重村民在治理中的主體地位，通過搭建協(xié)商平臺與村民協(xié)商治理。一是通過定期和不定期召開村兩委會，讓村民提出對治理的意見和建議，商量決定治理事務(wù)，促進村民間的.交流和聯(lián)系，形成長期的互動機制，以實現(xiàn)消息的同步傳遞與共享，保證各參與主體能夠及時了解他人的使用行為，構(gòu)建動態(tài)監(jiān)督。二是通過村民大會討論制定村規(guī)民約等各項制度，確保各參與主體共同協(xié)商制度，保障了制度的公開透明，保障制度的執(zhí)行。三是通過村民代表大會競標選擇保潔承包人，實現(xiàn)了公開公平公正，同時建立了村民、政府、保潔員三方互動監(jiān)督，保障治理的可持續(xù)性。四是成立專門的三級治理組織機構(gòu)，建立網(wǎng)絡(luò)、電話等互動交流平臺，實現(xiàn)人人平等發(fā)言，平等參與，人人監(jiān)督，人人舉報的良好互動局面。
7.2 勵機制是動力。
在合作治理過程中，激勵機制提供了動力保障。本案例基于 X 理論和 Y 理論以及委托代理理論，一方面通過建立了上文中提到的“三項管理”的獎懲機制，形成一套“賞罰分明”的動力激勵機制，增強村民主動分類、主動監(jiān)督、主動籌資的自覺性，充分調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部、村黨委、承包人、村民等參與主體的積極性。另一方面為了解決合作治理中各參與主體信息不對稱問題，通過村民召開村民大會自主選擇保潔承包人，通過市場競標更好的實現(xiàn)了公開、公平、公正，使信息透明，同時確保了村民的主體地位，實現(xiàn)村民與保潔承包人之間委托代理關(guān)系，從而形成三方互動監(jiān)督激勵機制，驅(qū)使高質(zhì)量參與完成農(nóng)村環(huán)境治理工作。
7.2.1 一事一議“.
根據(jù)集體行動理論中”搭便車“現(xiàn)象是基于利益相關(guān)者在公共事務(wù)治理中不需要自己付出成本代價時，很多人選擇逃避不參與。在本案例政府為了增強村民參與的積極主動性，同時增強主人翁的責任感，按照村民自治法有關(guān)規(guī)定，通過”一事一議“協(xié)商的方式籌保潔費用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩委積極宣傳發(fā)動村民，號召他們根據(jù)村莊實際情況自愿確定并交納保潔承包費用。通過每月每人籌集 0.5 元-2 元不等的垃圾收運清理費，使村民真正參與到治理中來，同時因為村民交納了保潔費用，更關(guān)注治理的成果，對治理的過程和效果更加關(guān)心，同時很好的實現(xiàn)了治理主體身份的轉(zhuǎn)變。
7.2.2 立三項管理機制。
基于”X“理論對人的假設(shè)和管理觀點，認為人都是被動的喜歡接受嚴格的管理，通過明確的職責才能使他們很好的完成工作，所以對人的激勵必須制定獎懲機制。丹棱案例中制定”三項管理“的獎懲機制，通過貨幣與非貨幣的方式同時作用以滿足各參與主體的訴求，提供合作治理的動力源。一是獎懲落實，將垃圾處理考核機制納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的年度目標考核，對在迎檢過程中市、縣的通報實行年終目標考核加減分。二是巡查監(jiān)督到位，設(shè)立專門的正科級環(huán)綜辦，明確縣級領(lǐng)導、縣級單位和部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、村民各自的責任。通過召開季度流動現(xiàn)場會，依據(jù)市上文件對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行”十佳“和”十差“評選。三是建立農(nóng)村衛(wèi)生管理獎補機制。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村處理生活垃圾情況與考核掛鉤并實行定額獎補。通過貨幣與非貨幣激勵一方面增強村民主動分類、主動監(jiān)督、主動籌資的自覺性，另一方面充分調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部、村黨委、承包人、村民等參與主體的積極性，驅(qū)使高質(zhì)量參與完成農(nóng)村環(huán)境治理工作。
7.2.3 行委托代理。
委托代理問題的最根本原則就是建立一種約束兼激勵的機制，讓代理人行為趨于委托人的利益。首先，本案例政府要完全尊重村民意愿，認為村民是具有主動性和積極創(chuàng)造性，是可以完成自主治理，依據(jù)”Y“理論和委托代理激勵理論實行村民委托保潔承包人的方式解決治理過程中信息不對稱問題。其次，本案例通過”項目管理、市場運作“的做法將村級農(nóng)村生活垃圾收運實行項目化管理。
項目管理必須通過村兩委會等自治組織召開公開、公平、公正的競標，以實現(xiàn)村民的意愿，由村民自行選擇代理人即保潔承包人。最后，代理人、委托人以及政府在合作中的責任必須明確，村委會同承包人簽定承包協(xié)議，明確了承包人的工作職責、違約責任，同時對政府和村民應(yīng)承擔的費用支付、保障安全、保險購買等也要進行明確。承包人可根據(jù)各村實際情況自行購買轉(zhuǎn)運車輛和請保潔人員組建隊伍。由此可見，通過委托代理實現(xiàn)了政府、村民委托人、保潔承包人三方互動監(jiān)督，通過利益驅(qū)動激勵參與三方的積極主動性。
7.3 督機制是保障。
7.3.1 善村規(guī)民約是基礎(chǔ)。
在農(nóng)村環(huán)境治理過程中因為集體行動困境的存在，所以必須建立對大家同樣約束的規(guī)則，這樣才能避免”搭便車“發(fā)生。本案例中各村根據(jù)實際情況理，通過協(xié)商對話制定了屬于村民自己的村規(guī)民約，同時完善各項制度。一是保障村民對涉及自身利益的環(huán)境治理重要事項的知曉權(quán)；二是讓村民積極參與到環(huán)境治理當中來，讓他們掌握整個治理過程的參與權(quán)；三是通過”一事一議“、村民大會、村民代表大會等實現(xiàn)對治理事項的表達權(quán)； 四是通過村組干部和村民人人都是監(jiān)督員，人人都有舉報權(quán)，為監(jiān)督舉報提供電話、信箱、網(wǎng)絡(luò)等平臺，有效的保障民主監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。通過”四權(quán)“的落實就是要讓村民切實參與到環(huán)境治理當中，在治理事務(wù)的具體運作過程中實現(xiàn)對村干部的全面監(jiān)督。
7.3.2 督網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建是關(guān)鍵。
建立監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，以保障村民的”四權(quán)“為出發(fā)點，是監(jiān)督機制的創(chuàng)新，同時是實現(xiàn)有效監(jiān)督的關(guān)鍵。通過成立監(jiān)督組織、明確其監(jiān)督職責，保證監(jiān)督效果，讓村民具有了解權(quán)、公平參與權(quán)、對治理的決策權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等。第一，監(jiān)督組織必須以村民為主體，如成立村組干部組成的衛(wèi)生管理小組、村民代表組成的衛(wèi)生監(jiān)督小組等，讓村民人人都成為農(nóng)村環(huán)境治理的監(jiān)督者和管理者。第二，要制定和完善各項制度，明確監(jiān)督職責。如通過村規(guī)民約、《衛(wèi)生保潔管理制度》、《承包保潔人員工作職責》、《環(huán)境衛(wèi)生房前屋后責任制》、《衛(wèi)生評比制度》等相關(guān)制度，明確各參與主體責任，實現(xiàn)民主監(jiān)督。第三，要通過現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)平臺將治理事務(wù)，通過網(wǎng)絡(luò)平臺如微信、舉報電話、郵箱等進行事前、事中、事后一體的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變以往那種通過村小組進行的事后監(jiān)督。
7.3.3 動監(jiān)督是保障。
監(jiān)督手段是決定監(jiān)督成效的保障。結(jié)合委托代理理論，分析政府、村民和保潔承包人之間的委托代理關(guān)系來建立一套完善的監(jiān)督機制。首先，政府通過市場竟標保潔承包人的方式建立村民、政府、保潔員三方互動監(jiān)督，實現(xiàn)垃圾收集清運及時。第二，各村根據(jù)實際協(xié)商制定《村規(guī)民約》，明確村民、承包人、村組干部各自的責任，使他們相互監(jiān)督，互相制衡。第三，從本案具體而言，各村通過村組干部組建衛(wèi)生管理小組和村民代表組建監(jiān)督小組，這樣一來，村組干部監(jiān)督村民保潔行為以及垃圾處理情況，監(jiān)督承包人清運和收集不及時；村民監(jiān)督村組干部是否對承包人進行管理，承包人是否履行職責按時保潔；承包人為了減少付出成本即工作量，監(jiān)督村民是否遵守村規(guī)民約做好保潔，監(jiān)督村組干部是否對村民進行有效的管理。因此形成三方互動監(jiān)督，促進實現(xiàn)常態(tài)保潔。
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