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環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格淺析論文
一、民事環(huán)境公益訴訟原告資格的概念和特點(diǎn)
民事環(huán)境公益訴訟，是一定的機(jī)關(guān)、組織或個人為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對民事主體致使環(huán)境遭到或可能遭到破壞的相關(guān)違法行為，依法向人民法院提起的訴訟。民事環(huán)境公益訴訟的原告資格，是指面對環(huán)境公共利益受到侵害或?qū)⑹艿角趾ξｋU時，主體有權(quán)利通過民事環(huán)境公益司法程序?qū)崿F(xiàn)對環(huán)境公共利益的救濟(jì)。
民事環(huán)境公益訴訟的宗旨在于維護(hù)公共環(huán)境權(quán)益，而不是個別民事主體的私人權(quán)利，盡管其訴訟結(jié)果存在間接維護(hù)個體利益的效能，但仍區(qū)別于保護(hù)個體本身利益的訴訟。因此它與傳統(tǒng)民事訴訟中原告的區(qū)別有兩點(diǎn):第一，它的原告資格范圍廣于一般的民事訴訟原告資格;第二，不僅民事訴訟法，其他的法律法規(guī)也明確規(guī)定民事環(huán)境公益訴訟的原告主體資格。
二、環(huán)境民事公益訴訟原告主體的域外規(guī)定
(一)英美法系
1.美國：
美國的環(huán)境公益訴訟制度主要由公民訴訟構(gòu)成。該制度最早在1970年的《清潔空氣法案》中第304條中得以確定，即任何人(不論是受到直接損害還是間接損害)有權(quán)自己對任何人提起訴訟。這一訴訟法案并未限制原告資格與該案的利益關(guān)系。它的確立體現(xiàn)在1972年的聯(lián)邦《清潔水法》中。該法采用了塞拉俱樂部訴莫頓案中“環(huán)境保護(hù)團(tuán)體”的概念，首次以“環(huán)境保護(hù)團(tuán)體”作為原告主體。同時，在2000年“地球之友訴雷德勞環(huán)境服務(wù)公司”一案中，法院對“該行為具體侵害社團(tuán)成員”的條件適度寬限，原告只要證明特定涉嫌違反聯(lián)邦環(huán)境法律規(guī)定的行為對其所關(guān)注的利益造成了一定的損害，法院也可承認(rèn)該啟動要件。美國的公民訴訟模式賦予了個人或社會團(tuán)體提起公益訴訟的權(quán)利，從而監(jiān)督相關(guān)環(huán)境法律得以有效實(shí)施，有效地維護(hù)了公民的環(huán)境權(quán)。
2.英國：
英國以集團(tuán)訴訟制度為主，即對于個人受到的侵害較少，使受害當(dāng)事人難以出庭，可通過此方式將受害者們成立為一個訴訟團(tuán)體，并記錄每個人的受侵害次數(shù)。20世紀(jì)60年代時集團(tuán)訴訟制度也被廣泛運(yùn)用到環(huán)境公益訴訟中。一般來說，公民起初不具備提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，只能通過檢察長的名義就違法行為向檢察長請求并提起訴訟，此制度又叫作“檢舉人訴訟”。此外，經(jīng)檢查長同意，某些社會團(tuán)體、國家機(jī)關(guān)等也具有了提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。
(二)大陸法系
1.法國：
法國1860年的《民事訴訟法典》賦予了檢察機(jī)關(guān)對民事領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)的權(quán)利，突出表現(xiàn)在涉及國家安全或是公共用地等案件中。除此之外，經(jīng)政府認(rèn)可具有訴權(quán)的社會團(tuán)體也能參與到民事訴訟程序中。
2.德國：
德國的環(huán)境民事公益訴訟一般是團(tuán)體訴訟制度，就是使得某一些行業(yè)團(tuán)體有權(quán)實(shí)施訴訟。為防止訴訟泛濫，立法機(jī)構(gòu)嚴(yán)格限制了團(tuán)體訴訟的原告資格:其一，社會團(tuán)體必須是合法性組織，并且事先成立;其二，團(tuán)體應(yīng)有一定規(guī)模;其三，團(tuán)體須有以維護(hù)某種公共利益為目的固定章程。
三、我國環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的各種觀點(diǎn)
根據(jù)《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》及部分省市的暫行辦法的相關(guān)規(guī)定以及各派學(xué)者觀點(diǎn)，我國在司法領(lǐng)域中提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體主要包括檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政部門、環(huán)保組織以及公民個人。這四類原告主體都具有各自的利弊。
(一)檢察機(jī)關(guān)
作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，在物質(zhì)條件和法律能力上都具備先天性的優(yōu)勢，但國內(nèi)學(xué)者也對其提起環(huán)境民事公益訴訟提出了疑問。其一，我國尚無明確法律規(guī)定其可作為環(huán)境民事公益訴訟的原告提起訴訟。其二，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者，以監(jiān)督法律在民事領(lǐng)域的實(shí)施為目的，若其一旦作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟則在身份上成了實(shí)施法律者，具有矛盾性，這將會破壞傳統(tǒng)的訴訟結(jié)構(gòu)。其三，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟時不一定具有具備相關(guān)知識的人員。因此，有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)只能通過行使上訴權(quán)、申請?jiān)賹彽葯?quán)利尋求法院的裁決。
此外，有的學(xué)者提認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以作為環(huán)境公益訴訟的適格原告，但須受一定條件的制約。然而這種觀點(diǎn)仍被認(rèn)為其不能提起環(huán)境民事公益訴訟。
(二)環(huán)保行政部門
環(huán)保行政部門作為環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)，在環(huán)境污染類事件中是最具專業(yè)化的，但一些學(xué)者認(rèn)為，其一旦擁有環(huán)境民事公益訴訟的訴訟資格則與其本身的職能相矛盾。環(huán)保部門本應(yīng)處于社會公務(wù)事務(wù)管理者的地位積極行使其法定的公權(quán)力，對環(huán)境污染事件進(jìn)行干預(yù)，發(fā)生環(huán)境侵權(quán)事件后依法處罰環(huán)境違法行為，但當(dāng)其作為原告具有訴訟權(quán)利時，就會有利用司法掩蓋其應(yīng)盡行政職責(zé)的嫌疑，這不利于社會對行政執(zhí)法權(quán)力效力的影響，也會造成環(huán)保部門工作的懈怠。當(dāng)然也有學(xué)者認(rèn)為環(huán)保部門提起環(huán)境民事公益訴訟很可能是自身的確無法行使，并非怠于行使行政職權(quán)。
(三)環(huán)保組織
環(huán)保組織作為致力于環(huán)境保護(hù)的人們自發(fā)組成的組織，在訴訟的積極性上比公民個人有一定的優(yōu)勢，但由于我國過多數(shù)量的社會團(tuán)體以及訴訟的泛濫，環(huán)保組織的主體資格應(yīng)當(dāng)被制約。除了需具有固定的章程和一定的經(jīng)費(fèi)資助外，應(yīng)當(dāng)限制其成立年限，且應(yīng)有完備的高職業(yè)化的法律人員。
(四)公民個人
按傳統(tǒng)訴權(quán)理論的觀點(diǎn)，公民個人是環(huán)境污染事件中直接的受害者，理應(yīng)具有合理的訴權(quán)。然而現(xiàn)階段學(xué)者卻多數(shù)反對。其一，從新《民事訴訟法》第55條關(guān)于民事環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定能夠看出我國對公民作為適格原告的立法態(tài)度是反對的，2014年的《環(huán)境保護(hù)法》也沒有將公民個人納入到環(huán)境公益訴訟的原告資格范疇內(nèi)，這可能是基于三個方面的考慮：一是公民個人欠缺訴訟能力;二是過高的個人訴訟成本及成本與收益失調(diào);三是可能會導(dǎo)致訴權(quán)泛濫。綜上，基于目前我國的整體司法環(huán)境，該制度的缺乏一定操作性。
四、對我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格制度完善的提議
(一)對新民事訴訟法進(jìn)行司法解釋
新《民事訴訟法》第55條有關(guān)原告主體的規(guī)定太抽象，有必要進(jìn)行探討并在法律條文中羅列出來。“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)和專門行政機(jī)關(guān)，后者如環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)和環(huán)境資源保護(hù)部門;“有關(guān)組織”應(yīng)當(dāng)是環(huán)保組織等專門社會團(tuán)體。
(二)建立有層次性的民事公益訴訟主體制度
參考國內(nèi)外民事公益訴訟主體制度與我國現(xiàn)階段的法律環(huán)境，筆者認(rèn)為，民事公益訴訟主體制度涉及到了原告類型之間起訴的順位問題，應(yīng)當(dāng)以社會組織為第一序列的原告主體，行政機(jī)關(guān)緊隨其后，將檢察機(jī)關(guān)作為最后的門檻，摒棄公民個人的原告主體資格。
1.社會組織：
將社會組織作為民事公益訴訟第一序列適格原體現(xiàn)了民事訴訟中的私法自治。相比作為國家公權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，社會組織在私法領(lǐng)域出現(xiàn)與私法自治所倡導(dǎo)的更為契合。民事環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的社會組織以環(huán)保組織為主要，因其自身的法定職能與專業(yè)性，環(huán)保組織在解決民事環(huán)境公益訴訟問題上有著不可比擬的優(yōu)越性。然而現(xiàn)階段環(huán)保組織的資格應(yīng)當(dāng)受到制約否則后果就是社會組織越來越多，訴訟成災(zāi)。
2.行政機(jī)關(guān)：
民事環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)主要指環(huán)保機(jī)關(guān)。雖環(huán)保機(jī)關(guān)具有行政權(quán)，可以處罰侵害環(huán)境的行為，但此行為有時并不利于環(huán)境公共利益，因此應(yīng)當(dāng)賦予其提起民事環(huán)境公益訴訟的權(quán)利去解決行政處罰亟待解決的問題。當(dāng)侵害環(huán)境行為出現(xiàn)時，若其行政處罰對于環(huán)境利益并無益處時，便可將環(huán)保組織列為共同原告進(jìn)行起訴，需要注意的是，環(huán)保機(jī)關(guān)可以自己提起訴訟的唯一情況就是，環(huán)保組織遲遲未起訴。
3.檢察機(jī)關(guān)：
檢察機(jī)關(guān)作為民事環(huán)境公益訴訟適格原告在我國并無太多爭議。然而檢察機(jī)關(guān)的原告訴訟資格同樣需被制約。我國的檢察機(jī)關(guān)是監(jiān)督法律的實(shí)施情況的機(jī)關(guān)，一旦有了侵害環(huán)境的行為，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)是督促環(huán)保組織與相關(guān)環(huán)保行政機(jī)關(guān)及時提起公益訴訟，只有在二者都不提起訴訟時，檢察機(jī)關(guān)才作為原告適格主體進(jìn)行訴訟。
4.公民個人：
由前文所述，新《民事訴訟法》第55條規(guī)定表明在我國現(xiàn)階段的立法中公民個人并無民事公益訴訟的原告資格。公民個人想對侵害環(huán)境的行為提起訴訟的唯一辦法就是:環(huán)保組織、環(huán)保機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)代替其提起民事環(huán)境公益訴訟。
五、結(jié)語
經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展加劇了環(huán)境侵權(quán)問題的發(fā)生，與其相關(guān)的環(huán)境公益訴訟制度就至關(guān)重要。而明確民事環(huán)境公益訴訟的原告主體資格則成為環(huán)境公益訴訟的重中之重。目前，我國只在法律中明確規(guī)定社會組織作為環(huán)境公益訴訟的原告是不夠的。界定環(huán)境民事公益訴訟的原告主體范圍并適度擴(kuò)大已被更多學(xué)者贊同。然而完善民事環(huán)境公益訴訟適格原告制度只是最基本的步驟，我們更需要對受案范圍、審判制度以及執(zhí)行制度等進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)劃。探索符合中國國情的環(huán)境公益訴訟之路將成為立法者與司法機(jī)關(guān)的重要任務(wù)。
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